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Diritto

Contrasto al finanziamento del terrorismo

La comunità internazionale ha avviato iniziative per rafforzare i presidi di prevenzione ma, come indica Banca d’Italia, il fenomeno presenta caratteristiche che rendono complessa l’individuazione preventiva delle relative condotte

di Lucia Starola

Con la finalità di contrastare il finanziamento del terrorismo, la Commissione Europea ha adottato, il 5 luglio 2016, una proposta di Direttiva che modifica la Direttiva UE 2015/849.
Le Direttive UE definiscono finanziamento del terrorismo “la fornitura o la raccolta di fondi, in qualunque modo realizzata, direttamente o indirettamente, con l’intenzione di utilizzarli, o sapendo che sono destinati ad esser utilizzati, in tutto o in parte, per compiere uno dei reati di cui agli articoli da 1 a 4 della Decisione quadro 2002/475/GAI del Consiglio”.
Le misure nazionali per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo sono state emanate con il D.lgs. 22 giugno 2007, n. 109, che ha introdotto l’obbligo di segnalazione di operazioni sospette per tali ipotesi, definendo le modalità attuative delle misure di congelamento dei fondi.
Negli ultimi anni la minaccia terroristica si è evoluta ed ha assunto forme diversificate. Coesistono organizzazioni terroristiche che controllano interi territori, organizzazioni affiliate a network articolati, foreign fighter, cellule di dimensioni ridotte, terroristi individuali. La comunità internazionale ha avviato iniziative per rafforzare i presidi di prevenzione e di contrasto del finanziamento del terrorismo, ma, come indica Banca d’Italia, il fenomeno presenta caratteristiche che rendono complessa l’individuazione preventiva delle relative condotte, sia per l’utilizzo di somme spesso di importo esiguo sia per l’origine non necessariamente illecita delle disponibilità.
Il Gruppo Egmont delle Financial Intelligence Unit ha approfondito le modalità di finanziamento riconducibili ai foreign fighter ed è impegnato nel rafforzamento della collaborazione domestica ed internazionale. L’analisi, svolta su 22 casi in varie giurisdizioni, ha identificato una serie di indicatori di anomalia per integrare il sistema di monitoraggio.

Modalità di finanziamento del terrorismo
Il finanziamento delle attività terroristiche si sviluppa attraverso due direttrici: quella del money laundering, fondi di provenienza illecita, e quella del money dirting, fondi di provenienza lecita, il cui utilizzo finale ne definisce l’illeceità.
Il processo di money dirting si scompone in tre fasi: raccolta (collection); trasmissione od occultamento (transmission/dissimulation) con l’obiettivo di nascondere le finalità; impiego (use).
I gruppi terroristici spesso raccolgono fondi in luoghi diversi rispetto a quelli in cui essi vivono ed in cui hanno luogo gli attacchi. Il trasferimento del denaro è il passo intermedio tra le fonti di finanziamento e l’uso del denaro per l’acquisto di armi o negli attacchi e rappresenta un potenziale punto debole.
Il GAFI ha pubblicato nel 2015 rapporti dedicati ai canali di funding dell’ISIS e dei foreign fighter. Il movimento del denaro avviene sia attraverso canali e modalità tradizionali, tramite istituzioni finanziarie o money transfer o tramite il classico sistema dei cash couriers [1], ovvero tramite l’utilizzo di false fatturazioni ed il commercio di beni ad alto valore, quali l’oro [2] ed i diamanti [3], oppure tramite l’utilizzo distorto di organizzazioni non lucrative [4] e soprattutto sfruttando le opportunità offerte dall’innovazione tecnologica [5].
Spesso il trasferimento dei fondi evita i canali ordinari ed utilizza una fitta rete di rapporti personali basati sulla fiducia, che consentono il trasferimento di enormi quantità di denaro da un Paese all’altro. Il sistema più diffuso è denominato hawala, un sistema antico, che nasce in Medio oriente e che consiste nel trasferimento di valori basato sulle prestazioni e sull’onore di una vasta rete di mediatori, mediante compensazioni, senza movimentazione fisica [6]. Per effettuare la compensazione si attende una transazione di eguale valore nella direzione opposta oppure i conti vengono chiusi utilizzando il contrabbando di merci di alto valore o false fatturazioni.

Normativa internazionale
Alcune delle Raccomandazioni GAFI, aggiornate nel febbraio 2012, sono mirate al contrasto al finanziamento del terrorismo. Pubblicato nel febbraio 2015, il Report Financing of the terrorist organisation Islamic state in Iraq and the Levant (ISIL) identifica le nuove fonti di risorse, che derivano da proventi illeciti dai territori occupati: il saccheggio di banche, le estorsioni, il controllo dei campi petroliferi e delle raffinerie, i furti di beni culturali e di assets, i riscatti da rapimenti ed il contrabbando.
Nell’ottobre 2015 venne pubblicato il Report Emerging terrorist financing risk, che analizza le nuove minacce derivanti dall’organizzazione dei foreign fighters e dai networks di piccole celle terroristiche: la raccolta di fondi tramite social media, l’utilizzo di servizi di pagamento elettronici, lo sfruttamento delle risorse naturali.
Nel febbraio 2016 è stato pubblicato il Consolidated FAFT Strategy on combatting terrorist financing, che identifica le aree in cui svolgere azioni più efficaci ed elaborare appositi indicatori di rischio, per l’individuazione e la segnalazione di attività sensibili [7].

La proposta di direttiva
La proposta di Direttiva COM (2016) 450 final dovrebbe essere recepita entro il 1° gennaio 2017 [8].
Di seguito una sintesi delle più rilevanti misure proposte.
Le piattaforme di cambio delle valute virtuali diventano soggetti obbligati
La Commissione propone di aggiungere all’elenco dei soggetti destinatari della normativa i prestatori di servizi di cambio tra valute legali e valute virtuali, nonché i prestatori di servizi di portafoglio digitale che offrono servizi di custodia delle credenziali necessarie per accedere alle valute virtuali. In tal modo si evita che i gruppi terroristici possano trasferire denaro dissimulando i trasferimenti o beneficiando di un certo livello di anonimato. Si propone una definizione del termine “valuta virtuale” [9].
Riduzione dei massimali di transazione per taluni strumenti prepagati
La Commissione propone di: i) ridurre da 250 a 150 euro la soglia per gli strumenti di pagamento prepagati non ricaricabili ai quali si applicano gli obblighi di adeguata verifica; ii) abolire l’esenzione da detti obblighi per l’uso online delle carte prepagate. Inoltre le carte prepagate anonime, emesse al di fuori dell’Unione, potranno essere utilizzate nell’Unione solo se ritenute conformi a requisiti equivalenti.
Nuovi poteri alle FIU per la richiesta di informazioni
In alcuni Stati membri le informazioni a disposizione delle FIU sono limitate. La Commissione propone che possano ottenere informazioni da qualsiasi soggetto obbligato ed avere accesso diretto alle informazioni necessarie per svolgere le proprie funzioni.
Possibilità per le FIU di identificare i titolari di conti bancari **
Non tutti gli Stati membri dispongono di meccanismi che consentano alle loro FIU di accedere alle informazioni sull’identità dei titolari di conti bancari. La Commissione propone l’istituzione di meccanismi automatici centralizzati, direttamente accessibili alle FIU, le quali devono poter fornire a qualsiasi altra FIU le informazioni ivi contenute.
Armonizzazione dell’approccio nei confronti dei Paesi terzi ad alto rischio
L’art. 18 della IV Direttiva prevede che si applichino misure rafforzate di adeguata verifica ai soggetti con sede in Paesi terzi ad alto rischio10. Attualmente coesistono regimi eterogenei nei confronti dei Paesi che presentano carenze.
Con l’art. 18-bis la Commissione propone specifiche misure rafforzate che devono essere tutte applicate.
**Migliore accesso all’informazione sul titolare effettivo

Gli artt. 30 e 31 della IV Direttiva antiriciclaggio stabiliscono le norme per la raccolta, la conservazione e l’accesso alle informazioni sui titolari effettivi di società, trust ed altri istituti giuridici. La proposta prevede una modifica per assicurare la comunicazione obbligatoria delle informazioni sui titolari effettivi delle società e dei soggetti giuridici che svolgono attività a scopo di lucro. Per i trust coinvolti in attività commerciali il regime deve essere coerente con quello delle società e garantire l’accesso pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva. Al contrario, i trust istituiti per altri fini, ovvero per preservare i beni familiari, per scopi caritatevoli o per finalità benefiche per la comunità, beneficiano di un regime diverso. I dati essenziali sui titolari effettivi di tali soggetti saranno disponibili solo a chi detenga un interesse legittimo.
Per evitare che, a causa delle differenze esistenti tra i sistemi giuridici degli Stati membri, alcuni trust non siano controllati o registrati nell’Unione, la Commissione propone di determinare lo Stato membro competente per il monitoraggio e la registrazione delle informazioni sulla titolarità effettiva, individuandolo nel luogo in cui sono amministrati od in quello ove sono stabiliti i fiduciari.
Più stringenti criteri di individuazione del titolare effettivo
La soglia di titolarità effettiva della Direttiva 2015/849 non distingue tra le società commerciali e quelle che non svolgono attività commerciale e sono utilizzate come intermediari tra i beni od il reddito ed il titolare effettivo. La Commissione propone di ridurre al 10% la soglia prevista per tali soggetti che non creano reddito direttamente ma, per lo più, veicolano redditi da altre fonti (definiti come entità non finanziarie passive).
Interconnessione dei registri nazionali
La Commissione propone che le informazioni relative a società e trust siano disponibili attraverso il sistema di interconnessione dei registri centrali.

[1] Money laundering through the physical transportation of cash, ottobre 2015.
[2] Money laundering/terrorist financing risk and vulnerabilities associated with gold, luglio 2015.
[3] Money laundering and terrorist financing through trade in diamonds, ottobre 2013.
[4] Risk of terrorist Abuse in Non-Profit Organisation, giugno 2014. Best practices, Combating the abuse of non-profit organization, giugno 2015.
[5] Guidance for a risk-based approach, Prepaid cards, mobile payments and internet-based payment services, giugno 2013. Virtual currencies, Key definition and potential AML/CFT risk, giugno 2014.
[6] The role of hawala and other similar service providers in money laundering and terrorist financing, ottobre 2013.
[7] In attesa della definizione degli indicatori del GAFI, Banca d’Italia, nel Comunicato di aprile 2016, ha richiamato una valutazione particolarmente attenta degli indicatori di anomalia, in particolare di quelli contenuti nella sezione apposita del Provvedimento Banca d’Italia del 24 agosto 2010.
[8] La l.12 agosto 2016 n.170, contiene, all’art. 15, la delega al Governo per il recepimento della Direttiva UE 2015/849, il cui termine di recepimento era previsto al 26 giugno 2017. Le modifiche della proposta in commento riguardano questioni specifiche che gli Stati membri possono affrontare nell’ambito del processo di recepimento in corso.
[9] Valute virtuali: “una rappresentazione di valore digitale che non è né emessa da una banca centrale o da un ente pubblico né è necessariamente legata a una valuta legale, ma è accettata da persone fisiche e giuridiche come mezzo di pagamento e può essere trasferita, memorizzata o scambiata elettronicamente”. Esistono differenti tipologie di valute virtuali; ne risultano oggi oltre 500, tra le quali la più diffusa è bitcoin.